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「打土豪」到土地國有:中國農村發展困局




中華人民共和國建政以來,最轟動的土地政策,莫過於 1950 年「打土豪分田地」的土改運動。然而,廣大貧下中農數年後,即因土地國有政策,失去鬥來的土地。「紐約時報」報道指,不少人把中國農村發展遠遠落後城市的原因,歸咎於中國至今仍堅持土地國有政策。縱然每年中國政府皆推出一系列改革農村發展的措施,亦難以收窄日漸擴大的城鄉差距。
69 歲農民戴家良(音譯,Dai Jialiang),在安徽省東北部小溪河一帶農村務農。戴在從政府手上租來的農地種植稻米、蔬菜,一家人的生計,便寄望在這小片農地上。但務農的收入十分有限,土地所有權對戴來說更是天方夜譚,不可想像。他指:「中國不可能出現土地所有權。這是社會主義不允許的事。」
土改運動曾使農民得以瓜分土地。中共過去一直認為,國家土地問題主要因土地集中在地主手中。建政後,有學者估計多達 200 萬被劃為地主階級的人被殺。但隨著土地國有政策出台,農民亦只能在集體所有制下工作。
70 年代末,小溪河的農民提出解散合作社,土地重新由傳統的家庭單位分耕。儘管土地仍歸國有,但農民可按個人意願選擇耕作,除去通常以糧繳納的地稅外,他們生產的其他東西,均可收為己有。農民變得積極生產,更創下糧食生產記錄、開闢了果園、菜地、魚塘,一掃中共執政首 30 年間一直存在的饑荒危機。當年的國家領導人亦支持此舉,大前提是確保土地仍掌握在國家手中。農民們紛紛獲得為期 30 年的土地承包權。承包權約在 10 年前到期,並再度獲批續包 30 年。安徽省農民。不少農村仍未採用機械化生產。 圖片來源:路透社
糧食產量提高,但農民生活未見多大改善。戴一家十口,現時雖擁有一輛拖拉機及汽車,但他們仍居於 80 年代,農村第一波繁榮期所建的舊村屋內。除非有家人從城市工作匯款,才可賺取額外收入。加上戴一家只有約 40 畝耕地,一人耕作足矣。戴想出租或出售耕地,換取到城市工作,無奈政策不容許。直至約 10 年前,當地政府終於允許農民將土地使用權出租予其他農民或農業企業,部分農民方得以在不喪失承包權下進入城市。
然而,並非人人可以自由出租農地使用權。中國農業農村部數字顯示,全國只有 37% 家庭承包的農村土地轉予其他農民或企業。比率偏低的問題,在於能否轉讓,全由政府決定。即使政府今年 8 月公佈,在明年生效的修改方案下,農民有轉讓土地使用的投票權,但政府依舊可以否決。因此,在使用農地方面,新制度不見得賦予農民更大的自由。
即使有大片農地,亦不代表能大把大把賺錢。40 歲的朱女士,20 年前從農村走出沿海城市發展,從路邊擺賣做到房地產生意。2017 年,朱與丈夫女兒回鄉發展農業生意,藉前述的土地轉讓制度,朱獲得多達 3 千畝土地使用權,種植西瓜、小麥、水稻。但朱透露,自回農村以來一直蝕本,賠上了房產市場所賺的錢。她解釋:「銀行甚少接受轉讓而來的土地作貸款抵押,因為同意轉讓的農民,很容易違反協議,要回土地。」
要投資當地農業,必須改進農地。因為數百年來的小規模農耕模式,令農田割裂,且被山丘、岩石、山谷分隔。大片土地必須連貫,才能方便機械化耕作,故貸款以作大量投資,是改進農地必要之舉。但銀行只會在確認土地可長期耕種的情況下,方有機會批出貸款。朱表示:「要做大,就要有資本。所以這裡基本上仍是人手耕作。」
縱然今年中國政府再作農村改革,但土地所有權仍是不可逾越的雷池。史丹福大學中國政治學教授戴慕珍(Jean Oi)指:「土地所有權,是他們還未解決的難題之一。問題是他們何時,抑或者會否解決這問題。」明尼蘇達大學政治學家柯丹青(Daniel Kelliher),從事 80 年代中國農村改革研究,他認為問題不會獲解決:「讓土地集中在類似地主的人手中,絕對是他們的禁忌。中共永不欲在法律上失去土地所有權。」

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